Samorządy wprowadzają bon oświatowy

Wspólnota, luty 2005. Autor: Bogdan Mościcki

Doping dla szkół

Radni Krakowa zapragnęli bliżej poznać funkcjonowanie bonu oświatowego. Przygotowaniem konferencji na ten temat kierowała radna Małgorzata Jantos – doktor filozofii, pracownik Uniwersytetu Jagiellońskiego, a jednocześnie właścicielka Zespołu Szkół Prywatnych, Centrum Szkoleń i Biura Tłumaczeń. Uczestnicy przyjechali m.in. z Gdańska, Koszalina, Dolnego Śląska i Bratysławy.

Jerzy Lackowski (niegdyś wieloletni kurator w Krakowie, szkolący obecnie menedżerów oświaty na UJ) podkreślał, że intensywność zdobywania wiedzy przez polskie społeczeństwo nie ma precedensu w Europie. Im rodzice lepiej wykształceni, tym bardziej chcą kierować edukacją swoich dzieci, widząc w tym najlepszą inwestycję. Nie pozwolą, żeby decydowali za nich urzędnicy. Dużych zmian w kierunku uspołecznienia edukacji jest pewna także Alina Kozińska-Bałdyga, prezes Federacji Inicjatyw Oświatowych, która promuje małe szkoły na wsi.

Bon edukacyjny służy temu, aby szkoła przestała być postrzegana jako własność jakiegokolwiek urzędu, a stała się własnością obywateli – twierdzi Lackowski. - Niezbędne jest także respektowanie autonomii placówki przez władze.

Bon edukacyjnym w jakimś stopniu został w Polsce wdrożony, wraz z zasadą, że pieniądz z subwencji oświatowej idzie za uczniem (także do szkoły prywatnej). Trudno jednak o stabilną politykę, bowiem co roku zmieniają się zasady dzielenia subwencji, a podstawowe kryterium różnicujące: "wieś - miasto" jest za mało precyzyjne.

Gmina Kwidzyn jako pierwsza, już w 1993 roku, wdrożyła bon edukacyjny. Rodzice dostają od gminy "papier wartościowy" i niosą go do wybranej placówki. Z krakowskiej konferencji wynikało zresztą, że ta symbolika jest bardzo ważna i warto o nią dbać, choć oczywiście szkoła rozlicza się z jednostką samorządu, nie z rodzicami. O Kwidzynie piszemy szerzej na str. 20.

W Krakowie był on prezentowany pośrednio, przez dr. Romana Dolatę z Uniwersytetu Warszawskiego, członka zespołu od wielu lat monitorującego oświatę. Z jego wywodów wynikało, że potwierdzają się zarówno nadzieje (wzrost poziomu nauczania), jak i obawy (rozwarstwienie społeczne) związane z bonem oświatowym, ale nie są to mocne zależności. Wyraźnie widać, że kwidzyńska młodzież lubi swoją szkołę, co jest w Polsce rzadkie.

Kwidzyn, choć często podglądany, jawi się jako zjawisko osobne. Na nieco szerszą skalę, choć jeszcze daleką od masowości, pomaga wdrażać podobne rozwiązania firma VULCAN z Wrocławia. W Nysie od 1997 r., we Wrocławiu od 2001, ostatnio w Kędzierzynie-Koźlu, w Pszczynie i Chodzieży, a w 2005 r. najprawdopodobniej także w Brzegu, Czechowicach-Dziedzicach, Jaworze i Bielsku-Białej. Analogiczne systemy, już bez jej pomocy, funkcjonują np. w Koszalinie i Trzebnicy.

W VULCANIE mówi się o "bonie organizacyjnym" (w opozycji do terminu "bon finansowy"), aby podkreślić, że pieniądze pojawiają się w tym rozwiązaniu jakby na końcu.

Lokalne standardy zatrudnienia

W Brzegu na przykład – objaśnia Jan Zięba z VULCANA - średnia stawka godzinowa nauczycieli w pewnej szkole wynosi 22,8 zł, w innej 27,2 zł. Ponad 20 proc. różnicy. Gdyby obydwu dać "czysty" bon finansowy – liczba uczniów razy ta sama kwota – to jedna miałaby się bardzo dobrze, a druga by padła. Ale stawki godzinowe wynikają ściśle z Karty Nauczyciela, dyrektor nie ma na nie wpływu. Inną niepożądaną konsekwencją przyjęcia jednolitej kwoty na ucznia byłoby preferowanie stażystów kosztem nauczycieli dyplomowanych. Trzeba określić, na co dyrektor nie ma wpływu i te pieniądze szkoła musi dostać odrębnie, a to, na co ma – nie zawsze zależy od niego tak samo.

Wyjściem jest ustanowienie lokalnych standardów zatrudnienia. Dzięki nim można optymalizować wydatki na wynagrodzenia nauczycieli, które stanowią aż 80 proc. kosztów oświaty.

W wymienionych miastach przyznaje się szkole tzw. godziny przeliczeniowe wg liczby uczniów w określonym typie kształcenia. Za tym idzie przydzielenie limitu etatów nauczycielskich i pula pieniędzy na etaty administracyjne.

Bardzo ważne: po zatwierdzeniu arkusza organizacyjnego wyliczony budżet na wynagrodzenia musi być gwarantowany. Organ prowadzący ma tendencję, aby w porze oszczędności ciąć zajęcia pozalekcyjne. To uderzałoby w szkoły, w których postawiono na liczniejsze oddziały, a za to większą liczbę godzin pozalekcyjnych. Warunkiem powodzenia jest zachowanie autonomii dyrektorów przy tego rodzaju wyborach.

Organ prowadzący musi wyrzec się ręcznego sterowania. Jego rola polega na bilansowaniu potrzeb i możliwości (co wyraża się wielkością etatu kalkulacyjnego) oraz na kontrolowaniu, czy ustalenia są realizowane. Dyrektor szkoły nie może niczego załatwić u burmistrza poza systemem, jakichś ekstrazajęć. Musi gospodarować tym, co dostaje.

Jan Zięba podzielił się obserwacjami z Nysy, gdzie lokalne standardy zatrudnienia nauczycieli funkcjonują najdłużej. Nastąpiło wyrównywanie liczby etatów przypadających na ucznia (co oczywiście nie dotyczy nietypowych sytuacji, jak klasy sportowe czy specjalne). Organizacja szkół automatycznie dostosowuje się do sytuacji demograficznej. Gmina może precyzyjnie przewidzieć liczbę etatów nauczycielskich na trzy lata do przodu. Po wprowadzeniu systemu liczba etatów świetliczanek szybko spadła o 1/3. Wcześniej były one nie do ruszenia, dopóki dyrektor nie otrzymał możliwości wyboru: dać pieniądze na nie, czy na zajęcia pozalekcyjne.

Są i problemy. Nie wszyscy dyrektorzy szkół godzą się na większą odpowiedzialność. Wolą być dyrektorami od edukacji i wychowania i wziąć sobie zastępców od ekonomii. To nie wychodzi – ocenia Jan Zięba. Inne kłopoty: budżety trzeba ustalać realnie; organowi prowadzącemu trudno zrezygnować z ręcznego sterowania; opierają się szkoły, które przed wprowadzeniem systemu mogły liczyć na fory.

Na Słowacji zadziałała psychologia

We wrześniu 2004 r. 940 tys. uczniów na Słowacji otrzymało bon kształceniowy. Służy on na razie do wyboru zajęć pozalekcyjnych, zgodnie z koncepcją "szkoły otwartej" – także po południu, przez siedem dni w tygodniu. Natychmiast podwoiła się liczba uczestników zajęć pozalekcyjnych. 80 proc. rodziców wykorzystało bony.

Słowacki pomysł spodobał się skarbnikowi Krakowa Lesławowi Fijałowi: w ten sposób lepiej kierunkuje się finansowanie zajęć dodatkowych. W Polsce oprócz szkół oddzielnie otrzymują pieniądze kluby sportowe i domy kultury, które na Słowacji są w znacznym stopniu włączone do "otwartej szkoły".

Odnosząc się do dyskusji polskich uczestników konferencji, sekretarz stanu w słowackim Ministerstwie Edukacji, Frantisek Tóth powiedział: - Niektórym wydaje się, że bon ma przede wszystkim zadanie ekonomiczne. Według mnie, to głównie kwestia psychologiczna. Bez tej legitymacji rodzic nie uświadamia sobie, że zapisał swoje dziecko na konkretne zajęcia, że je finansuje. Nie uświadamia sobie, czego może oczekiwać od szkoły. Bez tego dokumentu szkoła nie pamięta, że jest dla dzieci, a nie dla samej siebie. Oczywiście i słowackie doświadczenia mówią, że nie wszystkie pieniądze można rozdzielić poprzez bony edukacyjne. Ale czy skieruje się w ten sposób 90 czy 93 proc. – efekt psychologiczny jest taki sam. Jest też oczywiste, że państwo czy gmina musi korygować różne anomalie. Celem tego systemu jest wzrost konkurencji, która ożywia "zasypiające" szkoły.

Uspołecznienie w Holandii

Dr Antoni Jeżowski z Instytutu Badań w Oświacie dokonał przeglądu bonów edukacyjnych na świecie. Chyba zbyt szerokiego, trudno bowiem porównywać Polskę z Bangladeszem czy Ameryką, nie tylko Południową, ale i USA – skąd Jeżowski podał najwięcej przykładów sugerujących, że na ogół bon edukacyjny miał charakter stypendium dla niedużej grupy "wykluczonych". W Polsce nie ma jednak tak ostrych kontrastów społecznych. Jeżowski podkreślał, że stosowano na świecie bardzo różne formy bonu edukacyjnego – zależnie od koncepcji politycznej – nigdzie jednak nie wykraczając poza stadium eksperymentów.

Uczestników konferencji najbardziej zaciekawił system w Holandii, interpretowany przez Jeżowskiego jako dotowanie przez państwo szkolnictwa niepublicznego - korzysta z niego 70 proc. uczniów w tym kraju. Alina Kozińska-Bałdyga dodała, że w latach 20. XX w. rząd holenderski przekazał szkolnictwo w ręce stowarzyszeń rodziców. Profesor Rafał Piwowarski z Instytutu Badań Edukacyjnych sugerował zaś, że na uspołecznienie szkolnictwa można patrzeć jako na pierwszy krok do jego prywatyzacji.

Potwierdzałby to przypadek przedszkoli w Kwidzynie, które początkowo przekazywano fundacji, a obecnie się je prywatyzuje. Gdy zapał społeczników słabnie, jeden z nich bierze sprawę w swoje ręce. Oświata to coraz potężniejszy biznes, co uzmysławiają chociażby "targi edukacyjne" odbywające się w wielu miastach.

Wiele samorządów, nadmiernie przytłoczonych kosztami oświaty, rozważa kierunek "rynkowy". Myślę, że także coraz więcej nauczycieli czuje dyskomfort, gdy postrzega się ich trochę jako obiekty ze skansenu.

- Ekonomia idzie w parze z jakością – powiedziała dr Małgorzata Jantos na zakończenie krakowskiej konferencji. - Nie chodzi przy tym o narzucenie jednolitego rozwiązania, o zastąpienie dotychczasowego centralizmu innym.