Autor: Maciej Jakubowski

Ich tworzenie, najczęściej przez specjalnie powstające w tym celu stowarzyszenia mieszkańców, od samego początku budziło wiele kontrowersji.

Wielu wójtów widziało w tych działaniach zagrożenie dla swojego autorytetu. Ich sens podważali także zwolennicy reformy oświaty, która poprzez algorytm naliczania subwencji zachęcała gminy do "racjonalizacji" sieci szkolnej, polegającej na tworzeniu szkół zbiorczych i dowożeniu uczniów. Wiele osób widziało w likwidacji mniejszych placówek jedyny sposób na obniżenie kosztów oświaty wiejskiej, przyjmując założenie, że większe szkoły zbiorcze, dysponując lepszymi zasobami, będą placówkami o wyższej jakości kształcenia. Inni wskazywali na to, że zamykanie szkół jest podejściem krótkowzrocznym, bowiem w ten sposób likwidowane są często jedyne ośrodki oświatowe na wsi.

Dotychczas niewiele było w tej dyskusji rzeczowych, popartych badaniami argumentów, zarówno po jednej, jak i drugiej stronie, szczególnie jeśli chodzi o wpływ reorganizacji sieci szkolnej na jakość nauczania. W niniejszym artykule chciałbym przedstawić wyniki badań, których podsumowaniem jest rozprawa doktorska obroniona na Wydziale Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu Warszawskiego.

Przewodnim wątkiem tej pracy był problem zarządzania szkołami na terenach wiejskich, a jej celem dostarczenie argumentów opartych na wynikach badań empirycznych, a nie stereotypach, które są tak powszechne w myśleniu o oświacie na wsi.

Tezą, którą poddałem testom, jest twierdzenie o wyższej efektywności Małych Szkół w porównaniu ze szkołami samorządowymi. W trakcie prac zebrałem także materiały, które dostarczają ciekawych, jak się wydaje, informacji dotyczących finansowania i zarządzania oświatą na wsi.

Rozprawa prezentuje podejście ekonomiczne do badanych problemów, warto jednak podkreślić, że nie koncentruję się jedynie na stronie kosztowej, więcej miejsca poświęcam badaniu jakości nauczania. Inaczej mówiąc, jest to podejście, które odróżnić należy od potocznie nazywanego "ekonomicznym", w którym spogląda się jedynie na koszty utrzymania szkół. Głównym pojęciem używanym przeze mnie jest efektywność, rozumiana jako stosunek jakości nauczania do kosztów. Koncentrowanie się jedynie na kosztach jest w analizach oświatowych bardzo dużym błędem i takie podejście nie powinno nazywać się "ekonomicznym", ale raczej "pozbawionym sensu". Rozwiązania z pozoru tańsze, takie jak np. likwidacja mniejszych szkół i tworzenie szkół zbiorczych, mogą prowadzić do obniżenia jakości nauczania, której nie zrównoważą oszczędności w wydatkach. Kierowanie się w polityce oświatowej jedynie kosztami może prowadzić do obniżenia efektywności przez niższą jakość nauczania, a wydatki, które w kolejnych latach trzeba będzie ponieść, żeby tę jakość podnieść, mogą okazać się wyższe, niż początkowe oszczędności. Długofalowe planowanie wymaga porównania efektywności różnych rozwiązań w perspektywie co najmniej kilku lat, a nie jedynie spoglądania na doraźne korzyści dla budżetu państwa lub samorządu.

Kluczowym problemem, leżącym u genezy powstania Małych Szkół, jest problem wysokich kosztów utrzymania placówek z niewielką liczbą uczniów. Faktem jest, że mniejsze szkoły samorządowe są znacznie droższe niż szkoły większe.

Z przedstawionych w rozprawie danych wynika, że liczba uczniów przypadających na jednego nauczyciela początkowo gwałtownie rośnie wraz z liczbą uczniów w szkole, jednak dla szkół z więcej niż 150 uczniami iloraz ten pozostaje praktycznie niezmienny. Biorąc pod uwagę, że 80-90 proc. kosztów prowadzenia placówki samorządowej to płace nauczycieli, oznacza to, że likwidacja mniejszych szkół i tworzenie szkół zbiorczych zazwyczaj obniża wydatki gmin¹⁾. Te, które decydują się utrzymać mniejsze placówki, zmuszone są do pokrywania ich bardzo wysokich kosztów. Są szkoły samorządowe, w których roczny koszt utrzymania przekracza nawet 10 tysięcy złotych, co w porównaniu ze średnią dla gmin wiejskich, wynoszącą ok. 4300 zł. jest bardzo wysoką kwotą. Przeprowadzone przeze mnie analizy budżetów gmin w latach 2002-2004 pokazują, że utrzymanie mniejszych szkół samorządowych powoduje znaczny wzrost wydatków oświatowych gmin wiejskich, przez co w biedniejszych samorządach brakuje funduszy na utrzymanie przedszkoli i inwestycje. Inaczej mówiąc, wysokie koszty oświaty powodują dalszy wzrost zróżnicowania między gminami w warunkach kształcenia i dynamice rozwoju.

Wyższe koszty utrzymania mniejszych szkół samorządowych wynikają przede wszystkim z braku elastyczności w zatrudnieniu i wynagradzaniu nauczycieli. Nauczycieli w mniejszych placówkach obowiązuje to samo pensum, mimo że pracują ze znacznie mniejszymi grupami, najczęściej w przyjaznym środowisku, gdzie problemy wychowawcze nie są tak duże jak w szkołach zbiorczych.

Przepisy karty nauczyciela nie pozwalają jednak na dostosowanie obowiązków pedagogów do rzeczywistego obciążenia pracą. Są na tyle nieelastyczne, że większość samorządów robi co może, żeby niewielkie placówki wiejskie zlikwidować, podobnie jak to już uczyniono z publicznymi przedszkolami.

Przeprowadzone w rozprawie symulacje pokazują, że ze względu na niż demograficzny, problem niewielkich szkół dotknie w najbliższych latach większości gmin wiejskich. Powstaje jednak pytanie, czy tak musi być? Czy nie istnieją inne rozwiązania dające możliwość utrzymania tych placówek? A jeśli istnieją, to czy są one bardziej lub mniej efektywne niż stosowane w szkołach samorządowych, a co najważniejsze, czy sprzyjają podnoszeniu osiągnięć uczniów?

Odpowiadając na pierwsze z tych pytań, można wskazać na tzw. Małe Szkoły, stanowiące realną alternatywę dla szkół samorządowych, bowiem utrzymują się głównie z dotacji gminy i nie pobierają opłat od rodziców. Do tej kategorii zalicza się bardzo różne placówki, brakuje ich precyzyjnej definicji²⁾. W moich badaniach przyjąłem jednak, że szkoły te posiadają 4 wyróżniające je cechy.

Stanowią własność stowarzyszenia mieszkańców i są przez nie prowadzone. Co prawda istnieją szkoły wiejskie prowadzone przez podmioty prywatne lub organizacje pozarządowe "z zewnątrz", to jednak większość Małych Szkół prowadzona jest przez stowarzyszenia rodziców i innych mieszkańców danej wsi. Stanowi o ich wyjątkowości, wpływa pozytywnie na motywację rodziców, daje im możliwość znacznego wpływu na funkcjonowanie placówki. Taka forma własności zmusza do bardziej intensywnych relacji między szkołą i nauczycielami a rodzicami i społecznością. W większości Małych Szkół dyrektorzy posiadają daleką autonomię w sprawach pedagogicznych, podobnie jak w szkołach samorządowych. Stowarzyszenia pełnią rolę nadzorczą, wspierając działania placówki, której są organem założycielskim i decydując o wyborze dyrektora. W większości dobrze funkcjonujących placówek podział zadań między dyrektora i stowarzyszenie jest dobrze zdefiniowany, a aktywność rodziców kierowana jest na działania wspierające szkołę.

Szkoła przyjmuje wszystkich chętnych, nie pobiera dodatkowych, obowiązkowych opłat i utrzymuje się z subwencji oświatowej, której wielkość zależy jedynie od liczby uczniów. Działa jak szkoła publiczna poddana prawom wolnej konkurencji. 2/3 Małych Szkół to placówki publiczne, a 1/3 niepubliczne. Szkoły te utrzymują się z dotacji przekazywanej przez gminę na każdego ucznia i ewentualnie z dodatkowych funduszy stowarzyszenia. Działają w oparciu o mechanizm finansowania nazywany w Polsce bonem oświatowym (czyli tzw. „voucher"), inaczej niż placówki samorządowe, które de facto finansowane są w zależności od potrzeb. Małe Szkoły muszą utrzymywać wysoką jakość pracy, bowiem słabe placówki po prostu tracą uczniów i upadają.

W szkołach prowadzonych przez stowarzyszenia nauczyciele zatrudniani są w oparciu o przepisy kodeksu pracy, nie obowiązują w nich regulacje karty nauczyciela. Pensum pedagogiczne wynosi najczęściej ok. 24 godzin, a wynagrodzenia są zazwyczaj nieco niższe niż w szkołach samorządowych i odpowiadają posiadanym zasobom finansowym, które zależą głównie od liczby uczniów. Ze względu na bezrobocie wśród nauczycieli, Małe Szkoły rzadko narzekają na brak chętnych do pracy. Ponadto na wsi pensje nauczycielskie i tak należą do jednych z najwyższych. Trudności dotyczą jedynie nauczycieli rzadkich specjalności, np. anglistów. Z pewnością też mniejsze szkoły leżące w oddalonych miejscowościach mogą mieć większe problemy ze skompletowaniem kadry pedagogicznej, choćby ze względu na stosunkowo wysokie koszty dojazdów.

Szkoła posiada niewielką liczbę uczniów (najczęściej poniżej 100). Ze względu na genezę powstania, Małe Szkoły to niewielkie wiejskie placówki, z mniej niż 100 uczniami, choć połowa stowarzyszeń prowadzi przedszkola, a kilka także gimnazja i licea.

Małe Szkoły wypełniają lukę po zlikwidowanych szkołach samorządowych. Stowarzyszenia potrafią utrzymać je z subwencji oświatowej, która wcześniej nie wystarczała dla szkoły samorządowej. Z przeprowadzonych badań wynika, że gminna dotacja stanowi główne źródło finansowania, co wynika z tego, że Małe Szkoły działają najczęściej w mało zamożnych środowiskach wiejskich. Nie są to więc placówki podobne do szkół społecznych w miastach. Stanowią rzeczywistą alternatywę dla szkół samorządowych: są bezpłatne, a ich koszty zbliżają się do przeciętnej dla publicznych placówek na wsi.

Utrzymywanie się z dotacji gminnej świadczy o tym, że Małe Szkoły są szkołami tańszymi od podobnych placówek samorządowych. Główną kwestią jest więc to, czy jakość kształcenia jest w nich odpowiednio wysoka?

Pomijając pełne stereotypów i demagogii dyskusje na temat wad i zalet Małych Szkół oraz innych placówek, które nie są prowadzone w oparciu o przepisy obowiązujące samorząd, postanowiłem szukać odpowiedzi na proste pytanie: czy uczniowie Małych Szkół uzyskują podobną wiedzę, jak ich koledzy w szkołach samorządowych?

Odpowiedzi na to pytanie udzielam, analizując wyniki sprawdzianu szóstoklasistów z lat 2002-2005. Zanim przejdę do omówienia uzyskanych rezultatów, chciałbym podkreślić zalety i ograniczenia zastosowanej przeze mnie metody badania, a także to, na jakie rzeczywiste pytania udzielają one odpowiedzi. Zacznę od tego, że proste porównanie średnich wyników Małych Szkół i szkół samorządowych w kolejnych latach nie ma większego sensu. O wynikach uczniów decyduje przede wszystkim środowisko społeczne, z jakiego się wywodzą, np. wykształcenie i sytuacja zawodowa rodziców, a także środowisko samej szkoły, czyli to, z kim uczeń w danej placówce się uczy. Stąd, na podstawie porównania średnich wyników wszystkich Małych Szkół z innymi szkołami na wsi, nie można w żadnym wypadku wnioskować o różnicy w jakości pracy tych placówek. Niestety, nie istnieje w Polsce baza gromadząca dane o środowisku społeczno-ekonomicznym szkół.

W przeprowadzonym badaniu, celem uzyskania wiarygodnych rezultatów, zestawiłem wyniki uczniów Małych Szkół z osiągnięciami ich kolegów w tych samych gminach, zakładając, że szkoły w jednej gminie działają w podobnym środowisku społeczno-ekonomicznym. W ten sposób badanie udziela odpowiedzi na rzeczywisty problem: czy utrzymanie Małych Szkół podnosi osiągnięcia uczniów do nich uczęszczających? Gdyby Małe Szkoły nie powstały, to chodzący do nich uczniowie uzyskiwaliby zapewne podobne rezultaty, jak ich koledzy w sąsiednich szkołach samorządowych, do których zostaliby skierowani. Oczywiście, kluczowe jest tu założenie, że w skali wszystkich gmin, w których funkcjonują Małe Szkoły, uczniowie do nich uczęszczający mają podobne cechy jak pozostali uczniowie tych gmin. Wydaje się, że jest to założenie uzasadnione.

Ze względu na to, że rezultaty porównań mogą zależeć od doboru próby szkół do badania, analizy powtórzyłem przy różnych założeniach, sprawdzając, czy wpływa to na uzyskane wyniki. I tak porównań dokonałem zarówno dla wyników egzaminów z poszczególnych lat, jak i dla wszystkich lat łącznie, przekształcając surowe wyniki na standaryzowaną skalę, aby porównanie między latami było możliwe. Zestawiłem też wyniki uczniów Małych Szkół z wynikami wszystkich uczniów w ich gminach, a także z wynikami wszystkich uczniów w ich gminach uczęszczających do szkół o podobnej wielkości. Testy statystyczne skorygowałem ze względu na znacznie większe zróżnicowanie osiągnięć Małych Szkół wynikające z tego, że średnie dla tych placówek obliczane są dla mniejszej liczby uczniów, a więc statystycznie są mniej wiarygodne. Zbadałem także, czy rozkład różnic między wynikami uczniów analizowanych szkół i gmin nie odbiega od normalnego, biorąc pod uwagę, że przy stosunkowo nielicznej próbie (stu kilkudziesięciu szkół) wpływ na rezultaty mogą mieć przypadki wyjątkowe.

Wszystkie te zabiegi nie zmieniły jednak jakościowego rezultatu porównań: uczniowie Małych Szkół uzyskali wyższe wyniki na sprawdzianie szóstoklasistów w latach 2002-2005 niż ich koledzy ze szkół samorządowych w tych samych gminach. W większości porównań różnice te były istotne statystycznie, co świadczy o tym, że nie są dziełem przypadku i uzyskane rezultaty można uznać za wiarygodne. Wyniki te przeczą stereotypowemu podejściu, według którego niewielkie szkoły wiejskie muszą gorzej uczyć. Wskazują także na to, że odejście od zasad obowiązujących w szkołach samorządowych nie tylko pozwala obniżyć koszty, ale i sprzyja podnoszeniu jakości nauczania. Dla wielu osób rezultaty te mogą być zdumiewające, są one jednak faktem i dyskutować nad nimi można jedynie podważając zastosowaną metodologię. Według mnie, wyniki te stanowią jedynie wstęp do dyskusji, z której wnioski nie powinny odnosić się jedynie do przypadku Małych Szkół, ale do całego systemu oświaty w Polsce.

Podsumowując uzyskane rezultaty wskazałem, że kluczowe dla dalszych badań jest podjęcie próby wyjaśnienia powodów, dla których uczniowie szkół prowadzonych przez stowarzyszenia wykazują się wyższymi osiągnięciami. Co decyduje o wysokiej jakości pracy Małych Szkół? Czy decydujący wpływ ma tu zarządzanie przez stowarzyszenie? Czy większa odpowiedzialność i zaangażowanie rodziców tak pozytywnie wpływa na osiągnięcia uczniów? Czy to, że finanse bezpośrednio zależą od liczby uczniów powoduje, że kadra pedagogiczna i stowarzyszenie pracują ciężej, starając się zachęcić do uczęszczania do ich placówki? Czy też przyjazne środowisko pracy, niewielkie klasy, niewielkie oddalenie szkoły od miejsca zamieszkania, a przez to łatwość kontaktu z uczniami i rodzicami, także po lekcjach, a także brak potrzeby dowożenia, mają tu decydujące znaczenie? To szereg pytań, które powinny być postawione jako hipotezy w kolejnych badaniach.

W rozprawie bliższej analizie poddałem wpływ wielkości klasy na wyniki uczniów, co wskazałem jako jeden z potencjalnych czynników wpływających na wyższe wyniki Małych Szkół. Przeprowadzone przeze mnie analizy pokazują, że stwierdzona w innych badaniach pozytywna korelacja między wynikami uczniów na sprawdzianie a wielkością oddziału ma charakter pozorny i wynika m.in. z tego, że przeciętny rozmiar oddziałów na wsi jest mniejszy niż w miastach, gdzie wyniki uczniów są wyższe z innych względów. Zastosowane przeze mnie metody quasi-eksperymentalne sugerują, że w rzeczywistości większa liczba uczniów w klasie negatywnie wpływa na uzyskiwane przez nich wyniki³⁾. Czynnik ten nie może jednak w pełni wyjaśniać wyższych osiągnięć uczniów Małych Szkół, bowiem są one wyższe także w porównaniu ze szkołami samorządowymi podobnej wielkości. Trzeba więc szukać innych wyjaśnień.

Wnioski z przeprowadzonych przeze mnie analiz dotyczą nie tylko efektywności Małych Szkół i placówek samorządowych. Dotykają one także m.in. roli rodziców i organizacji pozarządowych w prowadzeniu szkół, elastyczności kontraktów nauczycielskich, wpływu sposobu finansowania szkół na jakość nauczania. Kwestie te mają znaczenie nie tylko dla szkół podstawowych, ale i dla przedszkoli, z których wiele powstaje jako placówki prowadzone przez inne podmioty niż samorząd, których jakość pracy jest podważana w oparciu o wysuwane ad hoc argumenty.

Mam nadzieję, że moja praca służyć będzie jako podstawa dla rzeczowych, opartych na faktach dyskusji nad problemami oświaty, a także przyczyni się do wzrostu liczby badań nad naszym szkolnictwem.

Rozprawa doktorska powstała przy wsparciu finansowym Komitetu Badań Naukowych
Publikacja za zgodą Autora

Małe Szkoły – lepsze niż inne (PDF - 121 KB)

Małe Szkoły – rozdział rozprawy doktorskiej (PDF - 494 KB)

Autor publikacji z zakresu ekonomii edukacji oraz teorii wyboru publicznego. Prowadzi badania systemu oświaty, organizacji pozarządowych, samorządu lokalnego i rynku pracy w Polsce. Stypendysta Fundacji na rzecz Nauki Polskiej (stypendium krajowe 2006 oraz zagraniczne 2006/2007), Komisji Europejskiej (stypendium Marie Curie 2004) oraz USAID (badania w USA, 1999). Wolny czas spędza podróżując, uprawiając wspinaczkę i narciartstwo wysokogórskie.

Adres poczty elektronicznej jest chroniony przed robotami spamującymi. W przeglądarce musi być włączona obsługa JavaScript, żeby go zobaczyć. Napisz do autora